大学功能溢出与政府治理能力的提升

李侠 霍佳鑫

（上海交通大学科学史与科学文化研究院）

自从2020年1月20日国家高级专家组宣布武汉新冠病毒肺炎可以人传人以来，武汉新冠肺炎疫情的发展如井喷一般迅速蔓延，一度曾经形势非常危急，截至2020年3月5日全国累计确诊病例80566人，累计死亡3016人。在全国人民的共同努力下，疫情防控终于开始向好的方向发展，但国家为此投入了大量的人力物力资源，希望疫情能够早日得到遏制并被攻克，取得武汉疫情保卫战的最后胜利。客观地说，湖北疫情已经对全国造成重大影响，从早期湖北省与武汉市政府处理疫情的慢节奏来看，不难发现湖北省与武汉市的治理能力是存在严重短板的。公众有理由去质问：是什么造成封闭型政府如此脆弱与进退失据呢？

众所周知，武汉是中国中南地区最重要的节点城市，经济发达，人才密集，拥有大量科研院所，为什么这样一个强大城市在疫情面前竟然如此不堪一击。究其原因，武汉市政府的社会治理能力与它的社会发展程度严重不匹配，导致知识与人才资源根本无法被有效利用，一手好牌就这样烂在手里。社会治理能力是政府应具备的一项综合能力，包括两个层面：执行能力与认知能力。它的实现需要三个条件：开放系统、知识和人才、资源的有效整合机制。遗憾的是，21世纪20年代了，武汉市政府的管理模式仍然是一种半封闭式的治理模式，导致政府无法实现知识与人才的合理调配与资源的有效整合，致使这些资源仍处于高度的分离状态，这种治理结构一旦遇到突发事件，认知能力的硬性约束根本无法形成高效的治理能力。为了验证这个推论，我们提出一个社会综合治理能力的框架模型，见图1：

如图1所示，政府的治理模式可以分为两种类型：传统治理模式与现代治理模式。传统治理范式P1对应传统的低流动、低联系的封闭与半封闭社会，这类社会总体处于工业化及以前的发展阶段；现代治理范式P2对应现代的高流动、高联系的开放社会，这类社会总体处于工业化以及后工业化发展阶段。治理范式具有较强的稳定性，并以文化的形式渗透进社会生活的方方面面，发挥其独特的普遍规训作用，一旦治理范式定型就会形成惰性很难改变。传统治理范式的弊端只有在危机面前才能充分显现出来，这也为治理范式的转型提供了契机。

从图1我们还可以看出三个问题：首先，边界僵化与知识传递的效率损失。大学与政府边界分明，没有形成有效的知识传递渠道。在全球化时代，社会的互联性与流动性愈发紧密与快速，导致社会治理的复杂度与难度也快速增加，此时需要采用新的治理范式P2才能让社会处于有序的进化状态，否则，如果仍然沿用传统的治理范式P1，那么整个社会将无法避免地陷入路径依赖的退化状态。其次，功能分解，寻找大学与政府的共有功能偏好。大学的功能主要有三方面：生产知识、培养人才、服务社会。目前大学基本上实现了前两项功能，即生产知识与培养人才，而服务社会的功能尚待推进；而政府的功能在于提供公共服务（主要体现政府的认知能力）与整合公共资源（主要体现政府的执行能力），而政府认知能力的提升需要知识的持续不断输入。政府认知能力的提升在基础上与大学的社会服务功能相匹配，这也是大学与政府实现合作并取得双赢的基础所在。遗憾的是，目前政府在治理能力结构的权重分配上赋予执行力绝对的权重，导致认知能力的提升受到结构性限制（拒绝知识输入），严重制约了政府对于知识的接收能力，致使政府的治理模式仍然锁定在传统的治理范式P1的路径上。这也是本次武汉疫情爆发以来当地政府治理能力表现糟糕的深层原因所在。现在呈现的普遍趋势是政府治理模式中对于执行力的过度强调已经向全社会扩散，抑制了政府本来就已经很弱化的对认知能力提升的动机。本次武汉疫情爆发以来，我们很少看到武汉政府向当地大学机构寻求知识援助的信息，整个武汉地区高校像一个旁观者那样处于集体失声状态。要知道武汉市是中国高校最密集的城市之一，它拥有众多各学科的专家学者，如果能够充分利用这些智力资源，将极大地改善武汉市在处理疫情中出现的认知能力严重低下的短板，也不至于出现无法在第一时间形成有效阻击的情形。守着金饭碗要饭吃实在是当代具有反讽意味的治理双输局面。图2显示湖北高校的分布情况：